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日志

 
 

浅谈群众上访和政府官员执政能力  

2011-07-18 20:17:03|  分类: 政务大杂院 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    近年来,随着我国社会经济不断发展,利益主体日益多元化,各种矛盾相互交织,“上访”事件不断增多,已经引起各级政府和部门的高度重视。妥善解决“上访”问题,是社会和谐的重要基石,是社会稳定的重要保障。能否把群众“上访”问题解决在基层,是新时期对基层领导干部执政能力的重大考验。
 

一、      上访是社会经济发展一定阶段的产物

世界上没有上访的国家有没有,不确定,据说瑞典、挪威、智利、秘鲁、日本、古巴等相对较少,可见上访与社会制度无关,也与国家大政方针关系不大,一般是地方上基层的问题,是社会经济发展到一定时期的必然产物,而且发达地区比欠发达地区相对少。

 目前,我国不同利益群体要求共享改革发展成果的愿望越来越大,民主、法制上诉求也增强,上访让人感到有上升趋势,包括正常访和非正常访,但基本是在法律和调解的匡架内进行,激化矛盾导致人身伤害和危害公共利益的越来越少。

细分析,上访原因不外几条,一是源于某些地方制度、政策或人事上分配不公,导致群体或个人利益受到侵害、伤害。二是个人权利受到某些部门权力者的严重挤压,或是发生矛盾纠纷后处理不及时、不到位,当事人感到受屈,开始上访。三是反映举报他人违规、违纪、违法行为,同一层面解决不了或解决处理达不到要求,到更高层面反映。

目前,第一、二种现象要多于第三种,简单可以归结为四句话:第一、“不是我生活不好,而是别人比我更好”,第二、“不是生活过不去,而是心理过不去”,第三、“不是说现在的政策不好,而是要求政策对我更好”,第四、“不是政府收的多,而是政府给我的少”。

到上级单位反映自己问题,往往源于正常渠道得不到重视解决,于是反映便逐渐演化成上访,而这种带有明显告状性质的行为,中国从古皆有,只不过称谓变了,那时就告状,现在统称为信访或上访,国家颁布《信访条例》,地方在处理时也算是有个依据。

现在从中央到地方各级有信访办,为政府常设机构,具体有多少人负责这项工作不好计算,平时工作好计算,但在特殊敏感时期,如2008年北京奥运会、国庆六十周年、党代会、两会,这些时期解决上访问题是工作重中之重。如果一个地方频繁出现越级访和群访,让人感觉这个地方领导执政水平不高,解决处理问题能力有限,轻者上级有看法,重者处分免职,所以,地方部门基本是举全力来解决上访问题。

 

二、在制度层面要健全更畅通的上访渠道

可以肯定说,上访老百姓丝毫不怀疑执政党的执政地位和能力,也基本没有涉及到政治制度方面的要求,更多的是经济利益方面诉求。背后实质是中国发展过程中各种利益主体平衡问题,根源是一部分人利益发展增长,同时另一部分人的利益被损害或没增长、增长不多。因为改革不可能在同一时间让所有人同时受益,所以,上访现象很难克服。

几年来,一直存有要不要上访制度的争论,主张废除信访制度的人认为,反映问题有正常渠道,上访不是靠法律约束而靠上级领导批示过问解决问题,容易导致“人治”,有的上访人单位为息事宁人,保一时平安会放弃原则和底线,不该解决的解决了,过于宽泛,在权大、法大面前,显然是权力过问下的法律显得苍白,不是通过法律途径解决,不利于社会法治化建设,久而久之,会导致或影响国家行政机构、有关司法部门权威在老百姓心目中减弱与流失。

但也有人质问,很多老百姓正是感到正常途径反映,对解决问题无望,才选择上访,如果一个人感到自己受到不公正、不公平对待,或者忍气吞声默认,或者采取不恰当极端手段,在两者皆不可取的情况下。

如果取消了上访制度,没有说话反映诉求的地方和渠道,也可能会成全或者促使上访者选择其它不定型方式、方法,比如采取过激违法手段报复社会、报复他人,危害公共安全。以农民工讨要工资为例,他要跳楼讨薪,为防范和制止,政府必然要动用公共资源,公安、消防、城管等一系列部门阻止营救,相比较而言,两利相遇取其重,两害相遇取其轻,所以,在制度层面健全上访制度和渠道是必要的,有上访渠道和信访机构接待他们,让他们反映合理诉求,应该更为目前社会上访群体更容易采纳接受。

 

三、上访与地方政府管理体制有密切关联

上述争论,都假设了一个值得推敲的前提,那就是只有老百姓需要上访制度,存废都是从老百姓的需要立论,从上往下看,有些上访理由和事情不值得费那么大的财力和精力,几年、十几年上访所花费的钱早已超出他们上访要求得到的,为找回一只羊损失了一头牛的价钱,为一棵白菜钱失去一斤肉钱,其中争脸面、争口气的成分更大些。

实质上上访表面是针对的个别人、个别事,但实际是对各级政府领导能力和办事能力,特别是对基层政府执政和执法能力的考验,也是一种被动的被监督,上访人是主动的,而被告主体,无论是单位,还是个人,都是被动的。尽管不能绝对的用上访多少来做一个衡量的尺子,但就一个区域来讲,别的地方和单位没有,而你那个地方,你那个单位,无论是办案还是办事,总是被人上访,地方领导人和具体办事人员在一定程度上应该感到汗颜和脸红,多问几个为什么?

我国自秦汉以来,便形成从中央到地方管理四级体制,而且,越往后越复杂完善,人员增多,分工越细,导致老百姓负担的政府公务人员也多,最初可能要300多人奉养一个,而今要30个奉养一个。目前我国政府机构存在层次多的特点,绝大多数地方,有乡(镇)街道办事处、县(区)、市、省(直辖市)、中央(国务院)一共五级政府,如果算上村(居委会)这一级不是政府的“政府”,一个农民头上的“政府”就多达六层,而且,存在着一级管着一级等级森严制度,自中央以下各级政府都是下管一级,又向上一级负责,形成一个层层向下约束、层层向上负责的嵌套机制。

针对这种制度设计,自古以来,民间便有上访的传统,封建王朝统治制度也默认这种行为,各个时期出现的事件和人物,经过小说演义、戏曲等文化传媒的加工和润色,也在一定程度和范围宣扬着这种精神和结果,在百姓看来,管理管理,没人管就没人理,有人管就有人理,一级是一级的水平,下级就怕上级,官位大的人就清廉并且办事水平高,又公正、公平,如清末“杨乃武与小白菜”告状案,就是进京访,惊动了最高统治者慈禧,结果是告倒东南一半官员,以胜利告终,还有发生在我们河北省唐山地区的“杨三姐告状案”,结果证明是冤案,平了反,这些典型事例影响后人心态。

在人治大于法治社会环境,老百姓已经习惯到上级告状,相信个人胜于相信法律,遇到明君和明白人是事情成功的关键,这个习惯从封建时期、民国时期到我们社会主义时期,一直存续,有着一定的记忆存储,并且有越来越多的人在加入这个行列,基本全国每个县都有上访户决非危言耸听。在上访人意识里,很多人都有着相信上级和上级的上级,不相信本级的特有观念,这说明了什么?不是具体人脑子出现问题,就是管理制度上有漏洞和缺陷。

 

四、上访检验地方政府执政能力和水平

目前的制度设计,对官员的不作为和乱作为缺乏硬性约束力,这样的机制,造成信息传递和权力来源两方面的难题。在信息传递方面,越是上级政府,越不直接面对基层,面对民众,缺少独立真实的信息渠道来源,它们关于下级管理情况,基层民情民生的信息,大都来自下级政府的汇报和报告,当然也有新闻媒体的报道,包括写内参,但媒体是党的喉舌,又归各级党委领导,报道什么,不报道什么,不是完全自己说了算,不是“无冕之王”。

即使是领导微服私访,国家或一个地区最高领导人下基层微服私访,戏说、传说象康熙那样真正到最底层很长时间,走形式更大于实际内容,因为要下级配合、跟随,到什么地方不到什么地方,看什么不看什么,接触什么人不接触什么人,一般由地方下级说了算。如果下级政府或部门不作为,同时又不想让上级政府或部门监督自己,那么只要报喜不报忧、不告诉上级真实情况就可以了,如河北省张家口市蔚县李家洼煤矿事件隐瞒不报就是典型。

再则,同样一件事情,可能在基层看来,不是很严重,但上访人看的很重,多次上访,把本来简单事情复杂化、严重化,甚至“拔出萝卜带出泥”,使本来能在基层化解的问题,非要上级出面解决,如某镇一个村民,反映村领导在修路面积上有问题,镇里派人丈量,告知没有问题,但他就是不相信,说是官官相护,非要到县里上访,自己假想事先成立,村干部肯定有事,如果他没事,那就是自己有事或着有“精神病”,面子上下不来台,所以,一定要闹的好象有多大事的,让各级政府很难处理,把问题矛盾在基层化解是检验地方政府执政能力和水平的一个杠杆。

 

五、地方政府解决上访要对上对下都负责任

实事求是的讲,由于迄今为止我国各级政府官员,没有完全由属地选民直接选举,基本是上级任命制;即使是最基层的乡(镇),书记、副书记,有上级党委直接任命,镇长、副镇长也是上级提名、推荐,组织部门考核合格,人大再选举通过,基本都是间接产生。我国组织制度,基层决定不了一个官员的升迁,所以,德、才兼备,还要要避免过错,上访过多就起到一定“坏”的影响,它决定不了你的“升”,但可以让你“降”,或者缓升不再升职。

事实也如此,基层干部因当地贫穷没有完成经济指标而被免职的很少,但因处置上访、群访不利,导致出现有影响不稳定事件爆发而受到处分、被免职,各地可以举出很多,所以,坚决制止上访,维护地方稳定,是基层干部的一项首当其冲的重要任务。

可想而知,对于在信息来源和权力来源方面都依赖下级政府的上级政府,要完成管理、监督下级政府的使命,就不能完全依赖正式制度设计中这种间接信息渠道间接授权制度,如何补充正式政府过程设计中信息传递和权力授予的不足。由于直接和民众打交道的是基层乡(镇)政府,容易侵犯民众权益的也是基层乡(镇)政府,民众上访告状的对象也一般是他们。

我们都承认,国家正处在一个新旧体制转轨时期,既是高速发展期,也是各种矛盾凸显期,更是改革的攻坚克难阶段,当一个针对基层政府的上访开始后,对于上级政府来说,这同时起到了信息传递和权力授予两方面的作用。民众的上访,带来了关于下级政府运作的第一手信息,同时也使得上级政府获得一个管理、监督下级政府的直接授权,要求对发生的上访,上级要给下面有一个解释、处理的机会和期限,因为各有各的难处。

明白了这一点,事实很清楚,每一级政府都不喜欢针对自己的上访,但针对自己下级政府的上访,并不那么惧怕,同时,又反对越过自己到上级政府的“越级上访”,于是,把制止和打击越级上访,特别是“进京访”、“进省访”,作为基层当前工作的重点,是十分必要的,也是必须的,因为决定上级对下级的印象,同时包括今后的升迁。而上访者也十分明白这一点之后,认为这就是基层领导的“七寸”,你越怕,他越有劲,专找敏感期间越往上访,不计时间、不计成本,不管事情大小,占理不占理,动不动就越级上访,非理性的认为,爱哭的孩子一定会多吃奶,把事情闹的越大解决越快,自己得到的结果越好。

另外,在上访者看来,具有对村领导职责乡(镇)领导,他们会袒护村干部,而领导乡(镇)的县政府往往又会护着乡(镇)政府,所以到乡(镇)的上级政府反而是不可信任的;只有对乡没有直接领导责任的市、省、中央才有可能公正处理乡政府的问题,越是上级政府,越没有官官相护的嫌疑;由此类推,最没有嫌疑的是北京中央政府,于是,进京访增加了的。

然而,向上负责、下管一级的政府体制,使中央政府并不拥有处理地方事务的足够信息和组织资源。中央政府只能管到省级。面对潮水一样涌来的上访者,中央政府实际上难以判断哪些上访者的控诉更真实,只能是批转,而信访者也难以证明自己的问题比别人的问题更重要,自己的问题就一定在法律上、在政策上能赢,需要优先解决。

即便是上级有时需要派工作组到当地调查,但不可能事事都派工作组。这导致了上访能够解决的问题其实非常有限,据中国社科院一份调查,上访实际解决的问题不到千分之五。上面千条线,下面一根针,这个针就是乡(镇)、街道办事处,把市、县、乡三极合并在一起,实际上建立了一个过滤机制,村级解决不了的问题乡上解决,乡级解决不了的问题县上解决,县里解决不了市领导现场受理,这样,最后留给省解决的问题极少极少,再到北京几乎不可能,这层层关口也是对上访者的考验:如果你的“冤情”是最大的,那么你就要用百折不挠的上访行动来证明。许多老上访户已经接受了这样的暗示,不是用证据,而是用执着的上访意志,不是有理走遍天下,而是无理也敢走遍天下,来进而达到自己的目的。

 

六、涉法涉诉问题力争通过法律解决

所以,如果要考虑信访制度的转型,着眼点其实在如何改革现有的这套向上负责的政府过程,再造政府流程,使得层层政府都不是向上负责,而是向下负责的同时,再向上负责。改变“向上负责”的关键,是完善以人民代表大会制为核心的人民民主制度,加快社会法治化建设步伐,加大新闻媒体监督力度。在这个基础上,在这个大前提下,建立市、县、乡三级领导干部特别是“一把手”接访,就显得尤为重要,把这个举措形成一种长效机制,并且要经常化,让各类上访人员有表达自己意愿的畅通渠道,把各种矛盾纠纷化解在下面,以最大限度的促进社会和谐稳定。

特别一提的是司法方面“涉法”信访的增加,已成为信访案里一个焦点,对国家司法机构的不信任,这从一个侧面表明目前“涉法信访”的严重性。现在许多高级法院、中级法院和基层法院,都明文规定某些敏感、群体性诉讼不予立案或“暂不受理”,如在各地城市“大拆迁”,就存在这种状况;这是直接与《民事诉讼法》、《物权法》的规定相违背,严重地说是一种渎职行为,也相对剥夺了国家《宪法》赋予公民的法律权力,对此应坚决纠正。可见,上访现象并不是社会主义建设过程中绕不过的坎,关键是理顺各种利益关系,对滥用权利的行为进行约束和监督,让人民群众的基本权利得到保障,社会保持应有的公平和正义。

走法律程序,是解决上访问题的一个途径,但为何上访人不愿意走这个渠道呢?因为我国法院审判实行二审终审制,一审不服可以上诉打二审,如果二审再败诉,因为是终审判决,不服二审判决的当事人除申诉要求外,在服从的前提下,开始对法院和法官不信任,只能选择到上级法院上访。要减少由此产生的上访,需要把上访制度与审级制度改革结合起来。倘若建立三审终审制,则一部分上访将变成上诉。

总之,理性的上访,仅仅是为了维护自己那点可怜的自尊和合法权益,应该给他们提供简捷便利通畅的上访渠道,这不仅是一个国家给予公民的权利,也是推进民主和法制建设的必然过程,更是检验地方各级政府执政能力和水平的一个标杆。

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